《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》未能夠在6月底前如期出臺(tái)

　　是國(guó)務(wù)院要求《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》出臺(tái)的后。時(shí)限將至，條例難產(chǎn)。

　　根據(jù)國(guó)土資源部上月通過(guò)的立法計(jì)劃，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》已由6月底前出臺(tái)變?yōu)?月底前力報(bào)出送審稿，年內(nèi)完成立法。

　　南都記者從國(guó)土系統(tǒng)一位工作人員處獲悉，條例牽涉部門較多，與現(xiàn)行部門規(guī)章存在沖突，目前仍在研討和征求意見階段。

　　其實(shí)早在7年前，“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”已寫入《物權(quán)法》，但因分歧較大，未規(guī)定統(tǒng)一登記的范圍、機(jī)構(gòu)和辦法。這些問(wèn)題至今仍存議，立法本身是博弈。

　　我國(guó)是世界上少數(shù)幾個(gè)將土地和其他不動(dòng)產(chǎn)分離的國(guó)家，登記機(jī)構(gòu)“多頭執(zhí)政”，依據(jù)不一，權(quán)屬不明，不增加老百姓辦證跑腿的成本，還帶來(lái)交易風(fēng)險(xiǎn)。

　　不動(dòng)產(chǎn)登記局今年5月在國(guó)土資源部掛牌成立，各地陸續(xù)啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記試點(diǎn)。今后，土地、房屋、林地等不動(dòng)產(chǎn)登記將由一個(gè)部門承擔(dān)，住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門的部分職責(zé)將轉(zhuǎn)入國(guó)土部門，機(jī)構(gòu)和人員面臨撤并劃轉(zhuǎn)。

　　部門利益成為統(tǒng)一登記之路的絆腳石?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記條例》何時(shí)出臺(tái)，登記何時(shí)統(tǒng)一，要看是不是真的“壯士斷腕”。

　　清理任務(wù)太多，條例規(guī)定過(guò)細(xì)?

　　去年3月，全國(guó)人大審議通過(guò)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，明確“建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”。國(guó)辦隨后下發(fā)任務(wù)分工通知，要求今年6月底前出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》。

　　大限將至，官方截至昨日既未發(fā)布條例出臺(tái)的消息，也未發(fā)布條例草案上報(bào)國(guó)務(wù)院的消息。南都記者從國(guó)土系統(tǒng)一位工作人員處獲悉，目前條例仍在研討和征求意見階段。新華社6月25日評(píng)論指出，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》本月“可能難以交卷”。

　　其實(shí)，條例6月無(wú)法出臺(tái)的答案早有端倪。今年全國(guó)兩會(huì)期間，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明應(yīng)詢表示，將于6月“提出”《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》。數(shù)天后，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智在一個(gè)論壇上表示，確保6月起草完成條例并上報(bào)國(guó)務(wù)院，年內(nèi)出臺(tái)實(shí)施。

　　由此可見，條例的立法進(jìn)度已由6月底前出臺(tái)變?yōu)?月底前提交送審稿。國(guó)土部上月審議通過(guò)的2014年立法工作計(jì)劃再度明確，力6月底前將《不動(dòng)產(chǎn)登記條例(送審稿)》報(bào)出，年內(nèi)完成立法。

　　條例出臺(tái)為何延期?國(guó)土系統(tǒng)一位內(nèi)部人士向南都記者解釋，當(dāng)前需梳理與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度相沖突的法律法規(guī)、部門規(guī)章和政策，推動(dòng)相關(guān)部門修改或廢止。

　　南都記者不完全統(tǒng)計(jì)，這些法律法規(guī)包括《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》、《房屋登記辦法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用權(quán)登記辦法》等，若不作相應(yīng)修改，條例執(zhí)行過(guò)程難免遭遇尷尬。

　　征求意見過(guò)程中的“批評(píng)”也讓條例難產(chǎn)。一名接近國(guó)土系統(tǒng)的人士向南都記者提到，條例“宜粗不宜細(xì)”，現(xiàn)在把由什么部門怎么搞測(cè)量等都規(guī)定得很細(xì)，不給地方留余地。“作為條例規(guī)定太細(xì)，作為辦法實(shí)施又太粗”，一名地方國(guó)土資源廳工作人員也認(rèn)為條例需加強(qiáng)原則性，由地方各自出臺(tái)實(shí)施辦法和細(xì)則，便于操作。

　　這是條例立法議的“冰山一角”。中國(guó)政法大學(xué)教授施正文接受南都記者采訪時(shí)指出，如果國(guó)土部門內(nèi)部意見難統(tǒng)一，送審稿難報(bào)出，如果相關(guān)部門對(duì)條例草案的意見難達(dá)成共識(shí)，草案不可能提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，一些關(guān)鍵問(wèn)題甚至要向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示。

　　牽涉部門較多，所受阻力較大?

　　施正文指出，部門利益或是《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》出臺(tái)阻力之一。新華社6月25日的評(píng)論也持相同觀點(diǎn)。“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，要?jiǎng)诱l(shuí)的奶酪?”該評(píng)論稱，先要?jiǎng)诱娓竦氖遣粍?dòng)產(chǎn)登記管理部門的觀念、利益，相關(guān)部門需摒棄“一畝三分地”“手有公章、批文余香”的觀念，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記絕不能成為新的審批權(quán)，主題詞從“部門權(quán)力”變成“公民權(quán)利”，搬掉了大的絆腳石。

　　當(dāng)前，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)“多頭執(zhí)政”，關(guān)涉部門有近10個(gè)之多，不同部門在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記人員、技術(shù)方法等方面各自形成相對(duì)完整、獨(dú)立的制度，統(tǒng)一工作尤為艱難。

　　根據(jù)中編辦的通知，職責(zé)整合后，原分屬住建部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、海洋局的相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記登記職責(zé)將統(tǒng)一到國(guó)土部，“人隨事走”，適當(dāng)加強(qiáng)國(guó)土部的機(jī)構(gòu)和人員。

　　這些部門愿意把“自留田”交出來(lái)嗎?早在2012年《檢察日?qǐng)?bào)》評(píng)論指出，這是不少行政官員和潛在受益者不樂(lè)于見到的，因其將登記服務(wù)視為管理，將不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記看作是失掉“手中固有的權(quán)力”和可觀的經(jīng)濟(jì)收入，還要面臨下屬機(jī)構(gòu)、人員的撤并裁減。

　　國(guó)土系統(tǒng)一位內(nèi)部人士對(duì)南都記者坦言，人員是統(tǒng)一過(guò)程中的一大障礙。中國(guó)社科院法學(xué)所民法研究室主任孫憲忠曾提出，土地和房屋分開登記時(shí)，全國(guó)國(guó)土和住建兩個(gè)系統(tǒng)各自積累了30萬(wàn)員工，統(tǒng)一登記后，這些人怎么辦?

　　為推進(jìn)改革，今年2月由國(guó)土部牽頭，9部門建立不動(dòng)產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。但除國(guó)土部外，其他部門鮮有不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)工作的進(jìn)展發(fā)布。

　　“我們是參與、配合部門，這個(gè)事情還是牽頭部門說(shuō)比較好”，國(guó)家林業(yè)局一名工作人員對(duì)南都記者表示。“其實(shí)我們是牽頭單位”，國(guó)土部工作人員則對(duì)南都記者說(shuō)，“具體登記工作仍需相關(guān)部門配合，比如房屋登記，需要住建部門現(xiàn)有的大量信息。”

　　掛牌容易統(tǒng)一難，盡管不動(dòng)產(chǎn)登記局上月已在國(guó)土部地籍管理司掛牌成立，但正如《法制日?qǐng)?bào)》評(píng)論指出，要讓相關(guān)部門把長(zhǎng)期行使的登記權(quán)及手中的登記信息徹底交出來(lái)，需頂層推動(dòng)、地方配合，通過(guò)體制改革、行政問(wèn)責(zé)破除部門利益。

　　施正文認(rèn)為，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》延期出臺(tái)，說(shuō)明改革在進(jìn)程中才能看到真正的難度，“實(shí)際上是改革的決心，是不是真的壯士斷腕”。

　　民眾期待甚高，國(guó)土部級(jí)別不夠?

　　不動(dòng)產(chǎn)登記好比給不動(dòng)產(chǎn)上“戶口”。四川汶川大地震后，正是憑借地籍檔案，才讓廢墟找到主人，土地所有人的權(quán)利由此獲得承認(rèn)和保護(hù)。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記農(nóng)林水土各管一攤，分散登記。居民買房，需分別跑住建和國(guó)土部門辦《房屋所有權(quán)證》和《國(guó)有土地使用證》，農(nóng)民如果想承包土地、山林、魚塘、灘涂，要跑不下四個(gè)部門才能把證辦齊。

　　中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院研究員黃小虎指出，這一模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，當(dāng)時(shí)主要為加強(qiáng)行政管理，保證計(jì)劃落實(shí)，有合理之處。

　　時(shí)過(guò)境遷，“多頭登記”如今弊端重重。登記程序、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)不一，權(quán)利歸屬不明，導(dǎo)致權(quán)利面臨無(wú)法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，不同登記部門職責(zé)不明，造成管轄沖突，協(xié)調(diào)困難，甚至相互扯皮，無(wú)人擔(dān)責(zé)。

　　《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》的出臺(tái)由此顯得緊迫。多地國(guó)土部門工作人員在接受南都記者采訪時(shí)表示，正在等待條例出臺(tái)，以此作為推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的法律依據(jù)。

　　盡管有專家呼吁，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記應(yīng)回歸維系不動(dòng)產(chǎn)交易秩序、維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的本意，但不可否認(rèn)，社會(huì)對(duì)此期待更高，包括推動(dòng)步履維艱的官員財(cái)產(chǎn)公示和住房信息聯(lián)網(wǎng)。

　　施正文認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是“多種問(wèn)題聚焦的地方”，將影響經(jīng)濟(jì)、房?jī)r(jià)、廉政建設(shè)等敏感的、深層次的利益問(wèn)題，需更高層拿出決策，國(guó)土部是“操盤手”。

　　不動(dòng)產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會(huì)議制度今年2月確立，3月召開次會(huì)議，但此后至今未見召開二次會(huì)議的公開報(bào)道。有觀點(diǎn)指出，召集人由國(guó)土部部長(zhǎng)擔(dān)任“層級(jí)不夠”，當(dāng)至少由國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任，才能破除部門各自為政的藩籬。

　　當(dāng)前，國(guó)土部已給出時(shí)間表：用3年時(shí)間全面建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，用4年時(shí)間運(yùn)行統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，形成不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。

　　《域外不動(dòng)產(chǎn)登記制度比較研究》一書作者、北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究主任樓建波對(duì)南都記者表示，從一種登記體系向另一種登記體系轉(zhuǎn)換時(shí)，國(guó)外往往規(guī)定一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)渡期。

　　“香港規(guī)定了10年，英國(guó)從1925年直至上世紀(jì)90年代才把所有東西調(diào)過(guò)來(lái)”，樓建波指出，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施將對(duì)整個(gè)社會(huì)包括老百姓的生活產(chǎn)生別大的影響，過(guò)渡期不妨長(zhǎng)一些。

　　2013年3月14日

　　全國(guó)人大表決通過(guò)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，提出建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。

　　2013年3月28日

　　國(guó)辦發(fā)布關(guān)于實(shí)施《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知，規(guī)定2014年6月底前出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記條例。

　　2013年11月20日

　　國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議次明確提出，由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，將不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)統(tǒng)一到一個(gè)部門。

　　2014年2月24日

　　經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意，由國(guó)土部牽頭九部門建立不動(dòng)產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，國(guó)土部部長(zhǎng)姜大明擔(dān)任召集人。

　　2014年5月14日

　　國(guó)土部部長(zhǎng)姜大明主持召開12次部長(zhǎng)辦公會(huì)議，力6月底前將《不動(dòng)產(chǎn)登記條例(送審稿)》報(bào)出，年內(nèi)完成立法。

　　部際聯(lián)席會(huì)議制度

　　不動(dòng)產(chǎn)登記四統(tǒng)一

　　今年5月8日，國(guó)土部已在地籍管理司加掛不動(dòng)產(chǎn)登記局牌子。當(dāng)前要做好省、市、縣的職責(zé)整合和機(jī)構(gòu)設(shè)置工作，省級(jí)層面至少已有18省市啟動(dòng)。

　　制定《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》及相關(guān)法律法規(guī)。《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》原定今年6月底前出臺(tái)，估計(jì)推遲至年內(nèi)完成立法。國(guó)土部部署有關(guān)司局起草《不動(dòng)產(chǎn)登記條例實(shí)施辦法》。

　　制定統(tǒng)一的表卡簿冊(cè)和證書等登記文書。加快農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記做好銜接。

　　以全國(guó)土地登記信息動(dòng)態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)為基礎(chǔ)，建設(shè)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)和查詢服務(wù)系統(tǒng)。

　　不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)轉(zhuǎn)移

　　住建部

　　●負(fù)責(zé)建設(shè)個(gè)人住房信息系統(tǒng)(承擔(dān)工作)

　　●協(xié)同國(guó)土資源部指導(dǎo)房屋登記工作(協(xié)助工作)

　　●不再承擔(dān)城鎮(zhèn)土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和開發(fā)利用等職責(zé)(減少的職責(zé))

　　農(nóng)業(yè)部

　　●農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記予以五年過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)，農(nóng)業(yè)部會(huì)同國(guó)土資源部等部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一登記工作;過(guò)渡期后，改由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作(減少的職責(zé))

　　國(guó)土部

　　●指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動(dòng)產(chǎn)登記工作(增加的職責(zé))

　　●會(huì)同有關(guān)部門起草不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律法規(guī)草案。(增加的職責(zé))

　　●建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，制定不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬議的調(diào)處政策。(增加的職責(zé))

　　●推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記信息基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)。(增加的職責(zé))

　　國(guó)家林業(yè)局

　　●配合國(guó)土資源部開展重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林、林木、林地登記發(fā)證工作(由主導(dǎo)變配合)

　　●協(xié)同國(guó)土資源部指導(dǎo)地方林權(quán)登記等工作(協(xié)助工作)

　　國(guó)家海洋局

　　●協(xié)助國(guó)土資源部開展國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)項(xiàng)目用海、用島的海域使用權(quán)、無(wú)居民海島使用權(quán)的登記工作(協(xié)助工作)

　　●協(xié)助國(guó)土資源部指導(dǎo)地方實(shí)施海域、無(wú)居民海島使用權(quán)登記造冊(cè)等工作(協(xié)助工作)

　　立法

　　1

　　登記機(jī)構(gòu)為何“花落”國(guó)土部?

　　符合國(guó)際通行做法

　　中國(guó)社科院法學(xué)所民法研究室主任孫憲忠起草《不動(dòng)產(chǎn)登記條例(專家建議稿)》時(shí)在解釋中提到，主要考慮國(guó)土和住建兩個(gè)部門，但住建部門以房產(chǎn)為基礎(chǔ)的登記，內(nèi)容無(wú)法涵蓋其他不動(dòng)產(chǎn)，土地是不動(dòng)產(chǎn)的核心，由國(guó)土部門主管也符合國(guó)際上的通行做法。

　　孫憲忠等專家同時(shí)提出，為改變不動(dòng)產(chǎn)登記向行政管理傾斜的現(xiàn)狀，應(yīng)設(shè)立國(guó)務(wù)院直屬的不動(dòng)產(chǎn)登記局(署)。

　　“希望不動(dòng)產(chǎn)登記放在國(guó)土部門是過(guò)渡，終還要能實(shí)現(xiàn)法院登記”，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授陳華彬?qū)δ隙加浾咛岬?，德?guó)、奧地利、韓國(guó)等國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)都設(shè)在司法部門。

　　但北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究主任樓建波對(duì)南都記者指出，許多國(guó)家已從法院登記走向行政登記，因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記難與管理、稅收等完全脫鉤。

　　2

　　官員信息是否當(dāng)開放查詢?

　　確權(quán)與反腐并行不悖

　　正因被寄托反腐期待，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記廣受關(guān)注。國(guó)土資源部地籍管理司有關(guān)負(fù)責(zé)人接受新華社專訪表示，反腐并非不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的直接目的，雖然“客觀上可能多少有關(guān)聯(lián)”。

　　有專家強(qiáng)調(diào)，官員財(cái)產(chǎn)公示和基于物權(quán)公示的不動(dòng)產(chǎn)信息查詢?yōu)閮商字贫?。孫憲忠指出，反腐要靠“陽(yáng)光法案”，不動(dòng)產(chǎn)登記無(wú)法承載反腐倡廉的政治功能，更不能為反腐破壞不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)范的技術(shù)性。

　　“如果民法上的條例能起到反腐的作用，豈不更好?”同樣曾參與《物權(quán)法》起草的中國(guó)人民大學(xué)教授楊立新提出，不必回避不動(dòng)產(chǎn)登記條例與反腐之間的關(guān)系，因?yàn)槠湟欢〞?huì)起到這樣的作用。

　　分析指出，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，將提高核查官員財(cái)產(chǎn)的效率。中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)劉俊海認(rèn)為，副處級(jí)以上級(jí)別公務(wù)員應(yīng)開放公開查詢，以加強(qiáng)公眾監(jiān)督。

　　3

　　住房信息聯(lián)網(wǎng)將一步到位?

　　地方阻力有待破除

　　去年6月是住建部提出完成500個(gè)城市住房信息聯(lián)網(wǎng)的時(shí)限，然而時(shí)隔一年，住房信息聯(lián)網(wǎng)仍步履維艱。

　　樓建波對(duì)南都記者指出，住房信息聯(lián)網(wǎng)之所以未如期實(shí)現(xiàn)，除技術(shù)問(wèn)題、主觀抵觸等原因外，經(jīng)費(fèi)是一大因素。我國(guó)房屋登記從上世紀(jì)80年代初開始，進(jìn)入新世紀(jì)后計(jì)算機(jī)方普及，要將近20年的紙質(zhì)登記信息電子化，所需人力和費(fèi)用不小，當(dāng)前都需地方承擔(dān)。

　　不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記被視為住房信息聯(lián)網(wǎng)的“破局”，同時(shí)為征收房產(chǎn)稅鋪路。SOHO中國(guó)董事長(zhǎng)潘石屹在微博中評(píng)論：“是好政策，如果今年實(shí)施，房?jī)r(jià)馬上會(huì)跌”。

　　但樓建波指出，沒(méi)有不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，房產(chǎn)稅照樣可以征收，比如重慶和上海，聯(lián)網(wǎng)也照樣可以聯(lián)，比如住建部?jī)赡昵耙淹瓿?0個(gè)主要城市聯(lián)網(wǎng)，區(qū)別在于這些信息在誰(shuí)手里。

　　為減小阻力，打消地方疑慮，住建部去年與實(shí)現(xiàn)個(gè)人住房信息聯(lián)網(wǎng)的城市簽訂“數(shù)據(jù)采集和使用安全協(xié)議”，內(nèi)容包括“查詢結(jié)果不作為法院判決和行政處罰依據(jù)”，此事的敏感性可窺一斑。

　　有分析指出，當(dāng)前在住建部層面已難推動(dòng)住房信息聯(lián)網(wǎng)，思路不能再局限于單一的房產(chǎn)登記，當(dāng)整合不動(dòng)產(chǎn)登記，由一個(gè)部門全盤指揮，破解各自為政下難以推動(dòng)的局面。